Wijkaanpak gaat om fysiek én sociaal
De wijkgerichte aanpak staat weer hoog op de beleidsagenda. Maar wat maakt eigenlijk dat de leefbaarheidssituatie in de ene wijk verbetert, en in de andere juist niet? En hoe voer je dan effectief beleid? Platform 31 deed er onderzoek naar en concludeert dat een goed samenspel tussen fysieke en sociale ingrepen essentieel is. Verkokering bij gemeenten staat zo’n aanpak in de weg.
Gemeenten en het Rijk richten hun pijlen weer op het verbeteren van de leefbaarheidssituatie in kwetsbare wijken. Het Rijk investeert 450 miljoen in 16 aandachtswijken.
Daarmee lijkt de wijkgerichte aanpak terug van weggeweest. Vanaf het jaar 2000 werden vanuit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing miljarden geïnvesteerd in het verbeteren van de fysieke leefomgeving. Ook vanuit het krachtwijkenbeleid, dat van 2007 tot 2012 liep, werd een miljard uitgetrokken voor verbetering van de leefbaarheid in veertig wijken. De woningcorporaties droegen 750 miljoen bij.
Waar het oorspronkelijke plan was om tot 2018 door te gaan met het verbeteren van de leefbaarheidssituatie in de gebieden, werd het krachtwijkenbeleid onder druk van de economische crisis en een liberalere politiek vroegtijdig afgebouwd. Voortaan zouden wijkaanpakken decentraal worden geregeld. Nu, acht jaar na dato, kan voorzichtig geconstateerd worden dat het terugtreden van de overheid de leefbaarheid niet ten goede is gekomen.
De destijds woedende crisis heeft extra hard huisgehouden in de ‘krachtwijken’ die ‘prachtwijken’ moesten worden. De gemiddelde leefbaarheidsscores namen de afgelopen twee decennia toe in Nederland, maar de meest kwetsbare wijken zakten juist verder af. Verschillen tussen ‘goede’ en ‘slechte’ wijken namen en nemen dus toe. Wat ook niet hielp, was de veranderende rol van woningcorporaties. Zij investeerden tien jaar geleden nog flink in de wijkaanpak, maar sinds de herziening van de Woningwet in 2015 richten zij zich weer specifiek op hun kerntaak, het aanbieden van betaalbare woningen aan mensen met een laag inkomen.
Volgens Matthijs Uyterlinde, onderzoeker bij Platform31, is de hernieuwde beleidsaandacht voor kwetsbare wijken niet verbazingwekkend. Een opeenstapeling van problemen als armoede, een gebrek aan rolmodellen en weinig perspectief op de arbeidsmarkt, maken mensen gevoelig voor betrokkenheid bij ondermijnende criminaliteit. ‘Criminele netwerken vinden in deze wijken een voedingsbodem bij kwetsbare jongeren,’ zegt Uyterlinde. Deze ondermijnende criminaliteit staat hoog op de bestuurlijke agenda, omdat het sterk ontwrichtend kan zijn voor de hele samenleving. Het Rijk investeert honderden miljoenen in de bestrijding ervan.
Maar wat maakt eigenlijk dat een wijk afglijdt? En hoe voer je hier dan effectief beleid op? Platform31 deed er in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderzoek naar. Toen het wijkbeleid in 2012 werd afgebouwd, viel wetenschappelijk onderzoek naar de wijkaanpak namelijk ook nagenoeg stil. De bevindingen staan in het onderzoek ‘Wijk in zicht’.
Bloei en verval
Voor het onderzoek voerde Platform31 kwalitatief onderzoek uit in elf wijken, verspreid over zes steden. Het gaat om de Moerwijk en Morgenstond in Den Haag, de Oosterparkwijk en Vinkhuizen in Groningen, de Zuiderzeewijk en Jol in Lelystad, het Willemskwartier en Meijhorst in Nijmegen, de Afrikaanderwijk en Tarwewijk in Rotterdam en Palenstein in Zoetermeer.
Op basis van deze elf wijken onderscheidt de onderzoeksinstelling drie patronen van bloei en verval. Allereerst zijn er de ‘opklimmende wijken’. In deze gebieden bleven de gemeente en corporaties investeren in betere voorzieningen, met resultaat. De leefbaarheids- en veiligheidssituatie verbeterde en vastgoedprijzen stegen. Dan zijn er de ‘wankelende wijken’. Hier verbeterde de leefbaarheid wel, maar bestaat een risico op terugval. Het gebrek van een lange adem in beleid speelt deze gebieden parten. Als laatste zijn er de ‘stagnerende wijken’, waar leefbaarheidsproblematiek onderbelicht bleef en slechts beperkt werd geïnvesteerd in fysieke en sociale voorzieningen. De leefbaarheidssituatie in deze gebieden is fragiel, aldus Platform31.
Voor alle wijken waar de leefbaarheids- en veiligheidssituatie de afgelopen jaren is verbeterd, geldt dat ze ook weer kunnen afzakken als de beleidsaandacht verslapt of als er een incident plaatsvindt, zoals een schietpartij of rellende jongeren. In dat geval kan een negatieve spiraal ontstaan. ‘Er is sprake van een zelfversterkend effect: hoe ongunstiger de leefbaarheidssituatie, des te groter de kans dat huishoudens die wat te kiezen hebben de wijk verlaten en er een instroom van kansarme groepen ontstaat,’ schrijft Platform31 in het onderzoek.
Consistentie in beleid en continue aandacht is dus van groot belang. De opklimmende wijken worden gekenmerkt door een langdurige en overkoepelende aanpak. Wijken waar meer sprake was van losse kleinschalige, kortlopende en sectoraal opgezette programma’s en activiteiten, deden het beduidend minder goed.
Fysieke en sociale ingrepen
De fysieke ingrepen vanuit het Grotestedenbeleid hebben zeker resultaat opgeleverd. Sloop, nieuwbouw en herstructurering sorteerden positieve effecten op wijkniveau, zoals betere leefbaarheid en veiligheid, meer sociale cohesie en meer draagvlak voor voorzieningen. ‘Er wordt wel eens laatdunkend gezegd dat de aanpak niets meer was dan stenen stapelen,’ zegt onderzoeker Uyterlinde. ‘Maar er is ook op sociaal vlak veel gedaan. En de meeste wijken die zijn opgeknapt, zijn aantoonbaar verbeterd.’
‘De kritiek was dat bewoners niet altijd van wisten te profiteren’, zegt Uyterlinde. Voor de aanpak van zogenaamde problemen achter de voordeur is een doelgerichte sociale aanpak nodig. De onderzoeker pleit voor een sociaal offensief gestaafd op drie pijlers. Allereerst moet de sociale basis op orde zijn. Daarbij wordt ingezet kwetsbare groepen, die de afgelopen jaren in omvang groeiden in de kwetsbare wijken. Biedt hen professionele zorg, hulpverlening en ondersteuning, en zet in op contact en sociale netwerkontwikkeling en binding. Als die basis op orde is, kan gewerkt worden aan sociale stijging. Zorg dat wijkinwoners mee kunnen doen in de maatschappij, door goed onderwijs te bieden en te werken aan de koppeling tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Daarnaast is sociale herovering van belang. Met fysiek beheer, blauw op straat en het promoten van gewenst gedrag, worden jongeren ‘heroverd’ op de criminaliteit. ‘Op welke pijler je de nadruk legt, verschilt uiteindelijk sterk per wijk’, zegt Uyterlinde. ‘Een wijk met veel vergrijzing heeft een andere aanpak nodig dan een wijk met ontsporende jongeren.’
Bewoners binden
Bij de aanpak is het zaak om de wijken en hun bewoners niet te stigmatiseren. Dat was een veelgehoord commentaar op voormalige wijkaanpakken. Het predikaat ‘probleemwijk’ of ‘achterstandswijk’ werkte ontmoedigend voor bewoners. Niemand wil immers horen dat hij of zij in een probleemwijk woont. ‘Het is een klassiek dilemma bij investeren in achterblijvende wijken’, zegt Uyterlinde. ‘Je ziet de ongunstige statistieken, maar deze benoemen kan stigmatisering in de hand werken.’ Volgens de onderzoeker is het dus belangrijk om de wijken niet enkel vanuit problematiek te benaderen, maar ook juist vanuit kansen. ‘Je moet het beestje wel bij zijn naam noemen. Er zijn serieuze problemen in de gebieden, zoals onveiligheid. Maar heb daarnaast ook aandacht voor de kwaliteiten en de kracht van bewoners.’
Uiteindelijk bestaat een succesvolle wijkgerichte aanpak uit een samenspel tussen fysieke en sociale ingrepen. Een fysieke aanpak is nodig om de sociale interventies te ondersteunen, en vice versa. Voor het creëren van sociale binding is bijvoorbeeld een wijkcentrum nodig. Investeren in fysieke factoren als het woningaanbod en goede voorzieningen, zorgt dat sociale successen daadwerkelijk in de wijk zelf landen. Een wijkbewoner die op de maatschappelijke ladder stijgt door goed onderwijs en bijbehorende baankansen, zal wellicht wat luxer willen wonen. De sociale huurwoning wordt dan verruild voor een middenhuurwoning of een betaalbare koopwoning. Zaak is dan wel dat die woning in de wijk beschikbaar is, anders trekken de succesvolle inwoners weg en is de wijk weer terug bij af. Uyterlinde: ‘Je moet sociale stijgers uit de wijk helpen een woning in de wijk te vinden die bij hen past, want zij hebben binding met het gebied. Dat is goed voor de sociale structuren in de wijk.’
Een oplossing ligt in het realiseren van een gemengd bestand. ‘Sinds de herziening van de Woningwet is het voor corporaties moeilijk geworden om woningen te bouwen die niet in het sociale segment vallen. De grenzen van de Woningwet worden door het Rijk weer voorzichtig opgerekt’, zegt Uyterlinde. Dat is volgens hem een positieve ontwikkeling. ‘Ook omdat de verduurzamings- en vervangingsopgaven waar corporaties komende jaren voor staan, goed kunnen worden benut om de een diverser woningaanbod te realiseren.’
Bij het ontwikkelen van woningen voor sociale stijgers uit de wijk ontstaat wel een risico op te snelle gentrificering. Gentrificering is volgens Uyterlinde niet problematisch an sich, mits het geleidelijk gebeurt. ‘Is die verbetering niet juist wat je wil met wijkverbetering? Als dit proces echter te snel gaat kunnen bepaalde groepen die je graag vast wil houden in de wijk niet meegroeien met de ontwikkelingen. Ze verlaten de wijk en nieuwe woningen worden betrokken door nieuwe groepen met andere levensstijlen en meer inkomen. De tweedeling in de wijk wordt groter en de fricties tussen verschillende groepen ook.’
Om te zorgen dat de woningen daadwerkelijk ten goede komen aan mensen uit de wijk zelf, stelt Uyterlinde ontwikkeling van een instrumentarium voor woningtoewijzing voor. ‘Je kunt denken aan een soort omgekeerde Rotterdamwet, bijvoorbeeld door voorrang, korting of huurkoop-constructies te bieden aan mensen die al in de wijk wonen.’ Met de Rotterdamwet krijgen gemeenten extra bevoegdheden om selectieve woningtoewijzing toe te passen voor woningzoekende huurders in gebieden waar de leefbaarheid en veiligheid onder druk staan. Dit instrumentarium wordt gebruikt om kwetsbare bewoners te weren uit bepaalde gebieden.
Governancevraagstuk
Het verbinden van fysieke en sociale uitdagingen in de aandachtswijken is, tot slot, een governancevraagstuk. Het Rijk, gemeenten, de corporaties, het onderwijs, de politie, maatschappelijk werk en zorginstellingen zijn allemaal betrokken. Uyterlinde signaleert dat gemeenten en maatschappelijke organisaties vaak nog te sectoraal werken voor een effectieve wijkaanpak. ‘De verkokering is het afgelopen decennium toegenomen. In een wijk zijn vaak verschillende gemeentelijke diensten actief, zonder dat ze dit van elkaar weten. Terwijl iemand die aan veiligheid werkt, eigenlijk ook moet weten wat er op het gebied van onderwijs speelt.’ Antwoord op hoe het samenspel tussen alle betrokken partijen eruit moet zien, is er volgens Uyterlinde nog niet. ‘Dat is maatwerk, maar veel steden zijn hiermee bezig, dus we leren in de praktijk wat werkt.’
Dit artikel verscheen eerder op www.stadszaken.nl en staat in ROm 11, november 2020, een themanummer gewijd aan Stedelijke vernieuwing 3.0 met analyses, interviews en voorbeelden uit Rotterdam-Zuid, Groningen-Noord en Heerlen-Noord.
Lees ook de publicatie van Platform31 Wijk in zicht
