Gastblog: Zoveel burgers, zoveel meningen
door Paul de Bruijn >>
Met de Omgevingswet op komst zijn de verwachtingen hoog gespannen. Gaat de burger dan toch meer invloed krijgen op veranderingen in de vormgeving van zijn wijk of buurt? Volgens sommigen is dat maar zeer de vraag. Het speelveld voor ‘belanghebbenden’ wordt groter, maar profiteert de burger er ook van? Gaan de grote bekende partijen niet met de geboden ruimte aan de haal? Hoe kan burgerinvloed effectief werken? Hoe kan de verkokering bij de gemeenten worden overbrugd en de diversiteit aan meningen worden gestroomlijnd?
Burgerparticipatie is gedoe
Je zult maar ambtenaar zijn in een gemeente waar burgerparticipatie hoog op de agenda staat. Een pleintje in een diverse wijk waar te lang geen aandacht aan is besteed moet nodig worden opgeknapt. Het lijkt een mooie oefening in kleinschalige burgerparticipatie. Immers de bestemming staat vast: een pleintje. Er staat geen druk op van grote kapitaalkrachtige partijen die er graag iets anders willen ondernemen, bijvoorbeeld appartementen bouwen. Een plekje in de planologische luwte.
Toch lijkt een effectieve inbreng van omwonenden op niets uit te draaien. Na drie jaar gesteggel ontstond toch ‘gewoon een pleintje conform de gemeentelijke ambities. Echt zo’n pleintje waarmee je bakfietsgezinnen lokt, een perfect pleintje voor mijn soort mensen.‘ Aldus Arjan van Veelen in De Correspondent. Van Veelen doet verslag van een participatieve lijdensweg. Een inspraakproces dat klinkt als een orkest waarin ieder een ander muziekstuk speelt.
Wie ‘is’ u?
In alle beleidsstukken, artikelen over burgerinitiatieven en -participatie wordt gesproken over het betrekken van ‘de burger’, ‘de inwoner’ of ‘de bewoner’. Maar zelden of nooit wordt helder wie dat is. In veel gevallen gaat het om burgerinitiatieven of gemeentelijke aanpassingsplannen op wijkniveau, of op nog kleinere schaal. Zoals in Rotterdam op pleinniveau. Wie moet je er dan bij betrekken? En wie hoort zich er niet mee te bemoeien? Gemeenten worstelen met deze vraag.
Maar evenzo belangrijk als de vraag wie, is de vraag hoe die burger dan bij een voorgenomen aanpassing van een straat of plein, het kappen van een bomenrij of het vernieuwen van het riool moet worden betrokken. De gemeenteraden geven de boodschap mee: zorg dat je draagvlak hebt. De wethouder begrijpt de missie waarmee hij zijn ambtenaren op pad stuurt. Hij wil in geen geval gedoe met de gemeenteraad. Wijkteams, wijkmanagers of gebiedsnetwerkers worden ingezet om een brug te slaan tussen enerzijds de vaak ondoorgrondelijke gemeentelijke processen en afwegingen, en anderzijds ‘de buurt’.
Usual suspects
Klacht van veel ambtenaren die de wijk intrekken is dat ze vaak dezelfde gezichten zien: ‘oh, daar heb je hem/haar weer.’
Gemeenten kennen ook ‘beroepsinsprekers’. Mensen met genoeg tijd om alle stukken grondig door te lezen en daar een redelijk betoog over op te zetten. Het maakt dat bewonersinbreng in menig stadskantoor een diepe zucht ontlokt. Het ene project is het andere niet. Het maakt nogal uit waarover het gaat. Een riolering die na 40 jaar nodig moet worden vervangen en waarvoor statige bomen moeten wijken. Het vervangen van parkeerplaatsen voor groen. De straat tot eenrichtingsverkeer ombouwen. Een groep bewoners die een leeg schoolgebouwtje willen voor hun buurtactiviteiten.
Het maakt dat elke keer de belangen anders liggen. Maar ook de marges die de gemeente aan burgerinvloed kan geven. Maar waar een voorgenomen ingreep of een bewonersinitiatief ook over gaat, een procesontwerp voor burgerinvloed wordt zelden gemaakt. Gemeenten komen niet veel verder dan informatie-avonden waar ‘ideeën worden opgehaald’, een schriftje waar een bewoner zijn ideeën kan opschrijven en bij besluitvorming een inspraakmomentje in de gemeenteraad. Het beïnvloedingsproces is vaak rommelig, onduidelijk en leidend tot veel frustratie.
Op weg naar een beïnvloedingsproces
Bij het bovengenoemde voorbeeld van het heringerichte pleintje in Rotterdam is gekozen voor het klassieke model: we maken een totaalontwerp en die voeren we uit. Er wordt niet geëxperimenteerd, in fasen gewerkt of met tijdelijke interventies om te zien wat op het plein werkt en wat niet.
Eerst denken in mensen (gebruik), dan in stenen (ontwerp), niet andersom. Althans zo zou het moeten zijn. Bij elke burgerinvloed bij een verandering in de wijk of buurt moeten vooraf de agenda van de initiatiefnemer open op tafel. Vaak neemt de gemeente het initiatief. Wat zijn de budgettaire kaders? Zijn er belangen of wettelijke beperkingen waar de gemeente niet onderuit kan, wat bewoners ook inbrengen. Zorg voor een helder proces. Schrijf die vooraf op, overleg dit procesontwerp met een aantal actieve bewoners. Het proces moet er voor zorgen dat iedereen met een belang zijn inbreng kan doen en een terugkoppeling krijgt wat er met zijn/haar inbreng gebeurt.
Als burgers de initiatiefnemers zijn van een fysieke ingreep in de buurt, dan lopen ze tegen een verkokerde overheid aan. Het is zaak om van gemeentezijde voor een gecoördineerde aanpak over de verschillende beleidsterreinen te zorgen. Het door burgers gaan beheren van een buurthuis is niet alleen een zaak van ‘vastgoed’, maar ook sociale zaken en wijkaanpak. Het helpt natuurlijk ook als ‘de politiek’ ruimte geeft aan burgerinitiatieven en de inzet van maatschappelijk vastgoed daarbij, zoals dat werd vastgelegd in het coalitieakkoord van Arnhem.
De ‘belanghebbende’
In de Omgevingswet wordt versnelling van procedures nagestreefd. Je leest hierin nog veel van de Crisis- en Herstelwet: nood aan de man, niet lullen maar poetsen. Zo introduceert de wet het ‘relativiteitsvereiste’. Achter deze term schuilt de norm dat als je geen aantoonbaar belang hebt bij een bepaalde ingreep, je geen recht van (in)spreken hebt. Voor het creëren van draagvlak is enige nuancering echter noodzakelijk. Zo kun je bij een procesontwerp de volgende gradaties van invloed onderscheiden:
- belanghebbenden
- betrokkenen
- belangstellenden
Belanghebbenden zijn diegenen die in de Omgevingswet vallen onder het ‘relativiteitsvereiste’. Iemand heeft dan een aantoonbaar belang, materieel of anderszins. Zo heeft een winkelier belang als een parkeerplaatsen voor zijn winkel worden opgeheven. Een bewoner heeft een belang als door het veranderen van de verkeerssituatie hij niet meer met de auto bij zijn huis kan komen of overlast vreest bij aanleg van een doorgaande weg. Maar niet iedereen zal aan de ‘relativiteitsvereiste’ kunnen voldoen en belanghebbende in de enge zin van het woord zijn. Iemand die net om de hoek woont van een statige lommerrijke laan waarvan de bomen worden gekapt bijvoorbeeld. Hij kijkt niet op de laan, en ziet dus ook die prachtige bomenrij niet. Hij is dus geen belanghebbende, maar zeker wel betrokkene. Immers met 10 stappen staat de bewoner op de binnenkort kale laan. Een stad of dorp kent ook ‘thematisch belangstellenden‘. In het geval van een bomenkap, mensen met relevante expertise van groenbeheer. Zij wonen wellicht in een andere wijk, maar kunnen wel degelijk een zinnige inbreng hebben. Misschien verwoordt zo’n expert het belang van een belanghebbende wel beter dan de belanghebbende zelf.
Kortom, er is verschil in legitimiteit van de inspraak. Het proces (-ontwerp) moet een plaats geven aan deze gradaties. Het zou in het kader van dit online artikel te ver voeren om zo’n procesontwerp verder uit te werken. Duidelijk is echter dat inspraak van burgers, bewoners of ‘de buurt’ meer structuur verdient dat zij nu heeft. De vrijblijvendheid voor burgers om zich overal te melden en van ambtenaren om te grabbelen in wat er ‘wordt ingebracht’ moet worden verkleind. Anders zal burgerinbreng altijd eindigen in grote frustratie bij burger en overheid.
Dit blog verscheen eerder op de eigen website van Paul de Bruijn: www.urbaninspiration.nl
Paul de Bruijn
Gespecialiseerd gids in stadsontwikkelingen, mede-initiatiefnemer Coehoorn Centraal
