Onlangs constateerde Jos van der Lans op www.socialevraagstukken.nl dat er veel misgaat bij de ondersteuning van burgerparticipatie en waarschuwde voor ‘het investeren in frustraties van goedwillende burgers’. Hoeft helemaal niet, meent Marlies Meijer. Zonder onrealistische verwachtingen en met vertrouwen tussen ambtenaren, burgers en beleidsmakers kunnen burgerinitiatieven best floreren.
De frustraties die Jos van der Lans schetst, spelen niet alleen in Nederland. In andere landen ervaren burgers eveneens problemen bij het aanvragen van subsidies voor het realiseren van hun plannen, hebben ze moeite met het doorgronden van de bureaucratie en organisatiestructuur van overheden of ervaren ze dat er teveel een beroep wordt gedaan op hun vrije tijd.
Burgers zijn overigens niet de enigen met frustraties binnen het nieuwe model van de participatiesamenleving. Ook ambtenaren vinden het vaak lastig navigeren: zij moeten beleidsdoelen realiseren door burgers actief te betrekken of krijgen te maken met onrealistische verwachtingen vanuit de gemeenschap.
Verantwoordelijkheden worden in toenemende mate doorgeschoven
Er is de afgelopen decennia veel onderzoek gedaan naar burgerparticipatie, burgerinitiatieven en zelforganisatie. Toch blijkt het lastig om die kennis in de praktijk te brengen. De maatschappelijke context en verwachtingen ten aanzien van burgerinitiatieven veranderen voortdurend en in een hoog tempo.
Waar het in de jaren zestig nog ging om het creëren van inspraakmogelijkheden bij planprocedures, hebben we nu te maken met een overheid die zelf op zoek gaat naar burgers om bepaalde taken over te nemen. Verantwoordelijkheden worden in toenemende mate doorgeschoven van centrale naar lokale overheden, en uiteindelijk van lokale overheden naar burgers.
Vooral in krimpregio’s stuurt men op zelforganiserend vermogen van burgers
In regio’s die te maken hebben met bevolkingsdaling vindt deze ontwikkeling versneld plaats. In deze krimpregio’s komen verschillende beleidsproblemen samen: niet alleen neemt het aantal inwoners af, ook verandert de samenstelling van de bevolking door ontgroening en vergrijzing. Hierdoor nemen de zorgvraag en de zorgkosten toe, terwijl gemeenten hun inkomsten zien teruglopen en veelal moeten bezuinigen.
Om de zelfredzaamheid en sociale cohesie onder de achterblijvers te bevorderen sturen veel gemeenten daarom aan op het zelforganiserend vermogen van burgers: via subsidieregelingen kunnen dorpsbewoners overheidsdiensten als de buurtbibliotheek overnemen, of zelf nieuwe initiatieven starten gericht op het behoud van lokale leefbaarheid, zorg of bereikbaarheid. Vanuit hogere overheidslagen wordt deze decentralisering van verantwoordelijkheden actief gestimuleerd.
Dorpen met minder verbondenheid hebben het moeilijk
Ten eerste is een groot deel van het succes van initiatieven in krimpregio’s te danken aan gemeenschappen (dorpen, gehuchten of kleine kernen) die al een sterke organisatiestructuur hadden en een lange geschiedenis kenden van zelforganisatie.
Met andere woorden: deze dorpen beschikten over een grote voorraad sociaal kapitaal en bouwden actief voort op informele instituties, zoals het ‘noaberschap’ in de Achterhoek. Recente initiatieven, gerealiseerd met nieuwe subsidieregelingen, kwamen opvallend vaak voort uit eerdere gezamenlijke activiteiten.
De beschikbaarheid van sociaal kapitaal is belangrijk voor burgerinitiatieven. In dorpen waar veel sociaal kapitaal aanwezig is kunnen overheden vertrouwen op actief burgerschap. Dorpen die minder verbondenheid kennen, hebben het echter moeilijk. Het opbouwen van sociaal kapitaal is namelijk een langzaam en moeilijk te sturen proces. Bovendien zijn het vooral capabele burgers met sterke netwerken die het eerste wegtrekken uit krimpgebieden.
Informele contacten met ambtenaren en politici maken het succes
Ten tweede blijkt dat het succesvol benutten van stimuleringsregelingen voor burgerinitiatieven vooral afhankelijk is van een dynamische wisselwerking tussen (lokale) politici, ambtenaren en burgers. Subsidieaanvragen kunnen tijdrovend zijn en soms sluit bestaande wet- en regelgeving niet aan bij de initiatieven die burgers graag willen realiseren. Het navigeren door dit bos van bureaucratie kan enorm frustrerend zijn.
Met een welwillende ambtenaar als gids wordt dit navigeren al een stuk overzichtelijker. Veel gemeenschappen noemen niet het beleid, maar de informele contacten met ambtenaren of politici als succesfactor, zelfs als het niet direct leidt tot een concreet initiatief.
Gebiedsambtenaren versterken vertrouwen
Zowel overheden als burgers blijken goed in staat te zijn om alternatieve strategieën te ontwikkelen om initiatieven alsnog te realiseren. Door vroegtijdig in overleg te treden, kunnen wederzijdse verwachtingen worden bijgesteld en ontstaat er vertrouwen in moeilijk te controleren voorwaarden als representativiteit, draagvlak en legitimiteit.
Om deze wisselwerking te faciliteren hebben sommige gemeenten speciale ambtenaren aangesteld, die naar buiten gaan en contact houden met burgers en gemeenschappen. Voor een goed functioneren van gebiedsambtenaren is lokaal en bestuurlijk draagvlak echter onontbeerlijk.
Gebrek aan kennis of onrealistische verwachtingen?
Jos van der Lans vraag zich af waarom er weinig wordt gedaan met de kennis die er de afgelopen decennia is opgedaan over succesvolle burgerparticipatie. Maar onderzoek naar burgerparticipatie heeft veel best practices voortgebracht, en laat zien dat burgerinitiatieven kunnen bijdragen aan het behoud van leefbaarheid en sociale cohesie.
Naar waarom sommige burgerinitiatieven mislukken (en gefrustreerd raken), of naar de kostenbesparingen die burgerparticipatie zou opleveren, is echter nauwelijks onderzoek gedaan.
Bovendien zien beleidsmakers burgerinitiatieven nu ook onterecht als panacee voor andere beleidsproblemen, als begrotingstekorten of het wegvallen van sociale voorzieningen zoals in krimpregio’s het geval is. Er zijn maar weinig initiatieven die kunnen functioneren zonder subsidies of ambtelijke ondersteuning.
Voor het slagen van de participatiesamenleving zou ik daarom willen pleiten voor investeringen in vertrouwen, bijvoorbeeld door het aanstellen gebiedsambtenaren en door de ideeën en het zelforganiserend vermogen van burgers als uitgangspunt te nemen.
Dit artikel verscheen eerder op www.socialevraagstukken.nl.
