Transitie in de lokale democratie?
door Derk Loorbach >>
Het afgelopen jaar mochten wij het bestuurlijke model van Rotterdam evalueren. Hierin schetsen we van binnenuit hoe en waarom de representatieve democratie tekort schiet. We schetsen echter ook hoe er op lokaal niveau allerlei nieuwe mogelijkheden liggen om ons formele democratisch systeem te vernieuwen. Dat vraagt echter wel de politieke keuze om macht en middelen af te staan ten gunste van andere vormen van democratie. Op 23 februari discussieert de gemeenteraad van Rotterdam met het college hierover: is men serieus bereid ruimte te bieden aan maatschappelijke tegenkrachten en ander ‘gedoe’ om uiteindelijk de effectiviteit en legitimiteit van het stedelijke bestuur te vergroten?
Er is een hele stroom aan publicaties en experimenten op het gebied van de lokale democratie ontstaan. Populair zijn initiatieven als de G1000, burgertoppen, burgerbegrotingen of pleidooien voor gekozen burgemeesters en referenda. Ook het recente Code Oranje en het advies van de Commissie Van der Donk passen in deze zoektocht naar democratische vernieuwing. Met Brexit en Trump vers in gedachten lijkt de discussie over de vernieuwing van onze representatieve democratie actueler dan ooit: de ‘boze burger’ wordt niet gehoord, het populisme klopt op de deur en ‘de elite’ zit in het defensief.
Het afnemend vertrouwen in bestuur en overheid wordt vaak afgelezen aan de opkomstpercentages bij verkiezingen, op inspraakavonden of waarderingen in enquêtes. Uit ons onderzoek komt duidelijk naar voren wat algemeen bekend is: het is een bepaald slag mensen dat zich professioneel of vrijwillig betrokken voelt bij beleid en bestuur. Deze ‘elite’ is vol goede bedoelingen en tegelijk kritisch. Degenen die niet participeren blijken, ook uit de vele straatinterviews en sessies die we deden, over het algemeen tevreden en ook blij met het feit dat anderen namens hen zich bezig houden met beleid en bestuur. De gedwongen en geïnstitutionaliseerde participatie in beleidsprocessen en de kramp van beleidsmakers en politiek om participatie in beleid te vergroten lijkt daarmee zinloos. De echte spanning, zo concluderen wij, zit juist op die gebieden die controversieel en omstreden zijn, maar gaandeweg ‘gedepolitiseerd’ zijn door bureaucratisering en voorspelbare/geïnstitutionaliseerde partijpolitiek.
Dat wordt zichtbaar bij ‘incidenten’ als verzet tegen een AZC of een nieuwe McDonalds of frustraties van initiatiefnemers die van het kastje naar de muur worden gestuurd. Opvallend genoeg lijken het twee groepen ‘boze burgers’ waar het huidige systeem voor tekort schiet: burgers die geconfronteerd worden met voor hen ongewenst beleid en hiertegen weinig anders kunnen doen dan verzet plegen, en de burgers die menen publieke en private taken beter of zelf te kunnen invullen en stuklopen op bureaucratie. Beide groepen lopen aan tegen de wijze waarop de uitvoering van politieke keuzes via beleid werkt: programma’s en oplossingen worden bedacht en richting uitvoering gebracht. Aan de voorkant kan men in die processen stemmen, inspreken of meepraten, maar altijd volgend en nooit leidend of sturend.
De Rotterdamse proeftuin
Zeker op lokaal niveau, waar veel mensen direct de tekortkomingen van deze manier van werken ervaren, schuurt dit. Maar het is ook op dit niveau waar de oplossingen worden gevonden. Het is niet voor niets dat allerlei experimenten met nieuwe vormen van directe en participatieve democratie op lokaal niveau ontstaan. Toen de gemeente Rotterdam, net als Amsterdam, in 2014 afstapte van de 14 deelgemeenten als gedecentraliseerde bestuurslagen op gebiedsniveau ontstond een nieuwe fase in lokaal experimenteren. Rotterdam voerde gebiedscommissies in die een minder formele positie kregen: zij kregen een adviserende rol en zijn als verlengstuk van het gemeentebestuur een vertegenwoordiger van de stad in het gebied. Deze overgang van deelgemeenten naar gebiedscommissies vatte de gemeente samen onder de noemer: ‘meer invloed, minder macht’.
We kunnen inmiddels constateren dat na een moeizame periode de meeste gebiedscommissies op verschillende manieren vormgeven aan de vertegenwoordiging van het gebied. Als aanjager, vertegenwoordiger, adviseur, spreekbuis of makelaar trachten zij belangen van inwoners en lokale partijen te dienen. In samenspel met lokale initiatieven en democratische experimenten zien we zo aanzetten tot verschillende vormen van vertegenwoordiging vanuit de gebieden. Die aanzet tot diversiteit schept de hoop op meer maatwerk en een levendiger lokale democratie die past bij de samenstelling en opgaven van de Rotterdamse gebieden. Maar tegelijk is er ook nog een enorme kwetsbaarheid. Die hangt samen met het nog vaak ontbreken van de juiste competenties, de invloed van partijpolitiek en een gebrek aan voldoende ondersteuning en middelen om ook echt door te zetten.
Maar sinds de afschaffing van de deelgemeenten hangt het in de praktijk misschien nog wel meer samen met de nog dominanter geworden ambtelijke opvatting van stedelijk gebiedsgericht werken. Door de afname van ambtelijke organisatiekracht uit het gebied en het verlies van kennis en expertise in het gebied wordt de centrale beleidslogica steeds verder gedecentraliseerd. Dit kan ten koste gaan van de ruimte voor eigen initiatief en het agenderen van voor burgers en lokale partijen cruciale zaken. Hierdoor neemt het vertrouwen en de betrokkenheid verder af en bouwt de frustratie zich verder op. Juist om tegenwicht te bieden aan de centrale beleidslogica en de matige betrokkenheid bij de partijpolitieke democratie is een krachtige en diverse vertegenwoordiging op een schaalniveau lager dan de gehele stad gewenst.
Naar een complementaire democratie
De vertrouwenscrisis van de representatieve democratie ligt genuanceerd en vraagt om een complexer antwoord dan een referendum of gekozen burgemeester. Het streven zou moeten zijn: een vitale lokale democratie waarin representativiteit en participatie in balans zijn. Dat vraagt om het daadwerkelijk ruimte scheppen voor nieuwe systemen en structuren en het gebruik maken van het maatschappelijk vermogen om tot consensus, innovatie en zelforganisatie te komen. In onze optiek vraagt dat complementariteit: dichter bij burgers de ruimte geven voor diversiteit in vertegenwoordiging, samenwerking en beleidsvorming. Het vraagt om ambtelijke organisaties die ondersteunend zijn aan de uitvoeringsagenda’s die gekozen vertegenwoordigers samen met inwoners van hun gebied, wijk of buurt opstellen. Dat vereist nieuwe spelregels voor de wijze waarop gebieden en gemeenschappen hun vertegenwoordiging gaan kiezen en doorontwikkelen. Maar het vereist bovenal ook een compleet andere houding en gedrag van ambtenaren en vertegenwoordigers: volgend, dienend en ondersteunend aan de lokale democratie.
Een levendige, decentrale en participatieve democratie kan uiteraard niet zonder een krachtig samenspel met de representatieve democratie, die in ons perspectief dus wel meer terug moet naar hoofdlijnen, kerntaken en bewaking van fundamentele democratische principes. Niet iedereen kan of wil namelijk participeren. Er zijn publieke waarden die geborgd moeten worden en er zijn tal van publieke taken en verantwoordelijkheden die het meest effectief en efficiënt op centraal niveau worden geregeld. Een vruchtbaar samenspel tussen centraal en decentraal is in die zin een voorwaarde voor een gezond bestuursmodel van complementaire democratie. Uiteindelijk is het gewenst dat er op het gebiedsniveau veel meer diversiteit kan ontstaan in hoe de lokale democratie gestalte krijgt. De uiteindelijke vorm en inhoud van de democratische vertegenwoordiging en de organisatie van gebiedsdemocratie (met de focus op buurt, wijk en gebied) zou ontwikkeld moeten worden in het gebied op basis van de kenmerken en mogelijkheden van het gebied. In het ene gebied kan dat via een doorontwikkelde gebiedscommissie, maar in een ander gebied kan dat via wijkraden, via loting, via een districtenstelsel, etc.
Een kwestie van kiezen
Het huidige bestuursmodel van Rotterdam, of welke stad dan ook, is niet ideaal maar hoeft dat ook niet te zijn. Het moet echter wel ruimte geven aan diverse idealen, noden, behoeften en initiatieven van burgers. De urgentie hiertoe is groot: maatschappelijke opgaven vragen om een heel ander type oplossingen dan politiek en beleid in het huidige model kunnen bieden. Uit onze evaluatie blijkt onverkort dat de interne oriëntatie van bestuur en beleid (inclusief onderlinge spanningen) leidt tot een contraproductieve omgang tussen burger en samenleving. Om dit te doorbreken schetsen we een wenkend perspectief van een complementaire democratie waarin op decentraal niveau een levendige gebiedsdemocratie als tegenwicht kan gaan fungeren. Het Rotterdamse college lijkt die boodschap te hebben begrepen en heeft de deur op een kier gezet om op gebiedsniveau ruimte te gaan geven aan democratische diversiteit en hiervoor ook bevoegdheden, middelen en ondersteuning af te willen staan. Rotterdam kan hiermee de eerste echte stad zijn die het onvermijdelijke proces van democratische systeemvernieuwing in gang zet.
Derk Loorbach
Directeur Drift, Erasmus Universiteit Rotterdam
Dit blog verscheen eerder op Derks LinkedIn.
Derk Loorbach, Frank van Steenbergen, Arwin van Buuren schreven het rapport ‘Een kwestie van kiezen‘, dat eerder op LPB.nl verscheen.
